日落之前仍有草木芳香（组诗）

根据宪法和立法法的原则和精神创新立法形式。

二是建立建成检察官遴选制度。2015年，最高检出台《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，废止了传统的三级审批制，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。

为提高检察官遴选工作的公信力和权威性，在中央和省级层面设立检察官遴选委员会，分别负责对最高检检察官人选与全省初任检察官的专业能力审核。最佳案-件比是1:1，当事人一个案子，进入检察程序后一次性优质办结，司法资源投入最少，当事人感受最好。特别是，刑事案件诉前羁押率减少了28个百分点，降至近27%。2022年继续对2021年再审改判无罪的近80件刑事错案进行排查、督促追责。公益诉讼检察制度优势及其监督办案成效，在世界自然保护大会和联合国湿地公约、生物多样性公约、气候变化框架公约等缔约方大会上得到国际社会高度评价。

三是加强未成年被害人的权利保护。最高检认真贯彻落实党中央决策部署，通过健全完善检察官惩戒制度、规范惩戒委员会审议程序，保障检察官非因法定事由、非经法定程序，不受调离、辞退或免职、降级等处分。机关的构成员居于国家机关的地位时，其行为归属于国家，否则不能视为国家的行为。

（三）国家人格否定说 民国时期，虽然国家法人说是通说，但并非没有否定国家法人或国家人格的学说。[9] 如此，钟赓言所形成的概念体系是，国家是一种法人，行政机关是一种国家的机关，行政官署是一种有权就行政事务决定国家意思的行政机关。当然，他认为国权机关是公法人，相应地，行使行政权的国权机关也是公法人。在林纪东的理论中，行政机关是立于机关地位的特定人，而非由若干人组成的组织。

[18]同前注（17），[苏]C·C·司徒节尼金书，第61页。[21]国家行政机关的概念在后续中国行政法学上得到普遍采用。

倘立于行政机关的地位，则无独立的人格，即无与国家发生法律关系的可能。2008年，章剑生撰文指出，可将因行政诉讼确定被告的需要而构建的中国行政主体理论称作诉讼主体模式，而大陆法系国家的行政主体理论可称作分权主体模式。国家法人说自清末传入我国，逐渐成为民国时期的通说。在行政法关系中，司徒节尼金认为，关系的一方主体是国家机关。

将国家论置于宪法学之下、抑或政治学之下即可。不过，在便宜上也不是没有例外，赋予其人格，例如日本行政裁判以官厅为被告。在实定法上，行政官署是《诉愿法》《行政诉讼法》上重要的法律概念，行政官署的处分是诉愿、行政诉讼的事项，行政官署是行政诉讼的被告。国家行政机关是贯穿《行政法概要》全书的基础概念之一。

进入专题： 国家法人 行政主体 行政机关 机关人格 。陈新民曾恰当地指出：目前中国行政法学界普遍把行政主体的概念视为公权力机关，所以行政主体的概念也和行政官署接近。

行政机关没有人格，但行政机关的构成人员相对于国家则有独立的人格，传统学说得以维续。[7]国家为法人，是说国家乃意思能力、行为能力的主体。

也不能保证行政活动的统一性，相反却极易造成行政管理中的各自为政。归属系基于一切规范而行，故人类的行为非归属于其行为者，而归属于其背后存在的共通主体，即国家。[25]这也是新中国较早对行政主体的介绍。在林纪东的理论中，他接受法人实在说，认为国家是法人的一种，其有一定的机关以行使国家的职权。在社会理论上，关于国家的性质，存在国民即国家说、君主即国家说、统治状态说、国家有机体说等观点。这一时期，行政主体的概念也在行政法学上得到使用。

[1]1903年，梁启超又撰文《政治学大家伯伦知理之学说》，介绍了国家有机体说。其中，行政官署是隶属于行政首长之下就一定行政事务有决定并表示国家意思于外部的权限的机关，是国内最重要的一种意思机关。

根据国民主权主义的思想，行政权由来于国民，基于国民庄重的委托而归属于国家或公共团体。不过，其将中央政府、地方各级政府列为行政主体，也就与法人要求有所出入。

[38]参见章剑生：《反思与超越：中国行政主体理论批判》，载《北方法学》2008年第6期。（一）与分权挂钩的行政主体 一种径路是承继1980年代以来的行政主体理论，对其展开批判之后再行改造，主张与行政诉讼的被告问题脱钩，而与分权挂钩起来，既有与国家的横向和纵向的分权挂钩，也有与国家和社会的分权挂钩。

所谓公职，即国家所设置的经常职位，国家确切地规定了担任此种职位的人员的特定权利与义务，以便经常不断的执行某种工作来实现国家的职能。[25]参见王名扬：《法国的行政法和行政法学》，载《行政法概要》编写组：《行政法资料选编》，法律出版社1984年版，第509-511页。若超越权限，则不得称作国家的机关，其行为也不是国家的行为，而是绝对无效的行为。国家机关与国家的关系，犹如耳目手足与人类的关系，机关与国家之间并没有两个人格。

[2]梁启超：《政治学大家伯伦知理之学说》，载《饮冰室合集2》，中华书局1989年版，文集之十三第70-71页。这就是所谓国家法人说的不渗透性。

五、行政主体的概念反思 随着国家和社会的多元化发展，承担行政任务的主体呈现出多样化的态势。这一概念还容易造成误解，不能区分作为民事主体的行政机关和作为行政主体的行政机关，不能反映它在行政法中的特定身份。

国家机关是作为国家职能的负担者而出现，它是根据国家的权限，以国家的名义来活动，但不能越过赋予它的权利的界限。在我国的近代行政法学上，早期的教材都是先从国家论开始论述，明确了国家的法学属性之后，再展开行政法、行政主体、行政官署的分析。

机关与法人之间并无代理关系，代理发生在两个人格之间，而机关的人格为法人所吸收，只有法人有人格。行政机关不能成为权利义务的主体，行政机关不具有人格。[12]综合来看，行政主体应是国家法人在行政上的表现。形成机关的治者及公务员仍保持其人格或意志，其意志具有共同目的，故成为一个单位。

除去自然人，岂有所谓机关?其三，机关既无人格，只能代表国家作意思的表示，机关与机关之间没有意思表示的可能。[16]林纪东并未使用行政主体的概念，而仅以国家来表示（当然，类似的主体还包括公共团体、其他授予国家公权者）。

所谓行政法关系，就是在行政区域内各个法人格者间的个个行政生活关系，依行政法所规律之法的关系。[24]同前注（22），王珉灿主编书，第79页。

[9]同前注，钟赓言书，第144-147页。这个中心统一众多的先后不同的公务员的行为，承担由于各公务员的行为而发生的权利和义务，称为行政主体，在法学术语上称为法人。